Proposta abaixo de 85% do orçamento: a garantia adicional que entra na conta do desconto

Licitação · publicado em 12/09/2026 · Advanced Seguros

A conta que decide o pregão de obra quase sempre é feita na véspera, em cima do orçamento da Administração: quanto dá para tirar do preço sem entrar no prejuízo. Custo direto, BDI, encargos, prazo. A planilha fica redonda e o lance sai.

Falta uma linha nessa planilha. A Lei 14.133/2021 escreveu um preço para o desconto grande, e ele não está no capítulo das garantias: está no artigo 59, parágrafo 5º, no meio das regras de julgamento das propostas. Quem propõe abaixo de 85% do valor orçado pela Administração, em obra ou serviço de engenharia, entrega uma garantia adicional “equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta”. O tamanho dessa diferença depende da conta: pela leitura literal do texto, é o orçado menos a proposta; pelo exemplo do manual do Tribunal de Contas da União (TCU), é 85% do orçado menos a proposta. Num desconto de 16% sobre R$ 10 milhões, são R$ 1,6 milhão numa leitura e R$ 100 mil na outra. O texto da lei não diz qual das duas vale, e por isso convém esclarecer com o órgão, até 3 dias úteis antes da abertura do certame, qual conta ele vai aplicar.

O que diz o artigo 59, parágrafo 5º

São cinco decisões dentro de um parágrafo só:

• “Será exigida”. Não é faculdade da Administração como a garantia do artigo 96, que “poderá ser exigida” a critério da autoridade competente. Preenchida a hipótese, a exigência é da lei.
• Só obras e serviços de engenharia. O parágrafo delimita o campo. Compra de material e serviço comum ficam de fora.
• Só do licitante vencedor. Não é requisito de proposta nem de habilitação: entra depois, sobre quem venceu.
• O valor é uma diferença, não um percentual do contrato. A lei fala em “diferença entre este último e o valor da proposta”. É uma garantia medida pelo tamanho do desconto, e como medir essa diferença é o que separa as duas leituras da próxima seção.
• “Sem prejuízo das demais garantias.” Soma com a garantia de execução do artigo 98, que pode ser de até 5% do valor inicial do contrato, com majoração para até 10% desde que justificada mediante análise da complexidade técnica e dos riscos envolvidos.

As duas leituras da conta

O texto da lei diz que a garantia adicional é “equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta”. Na hora de fazer a conta, aparecem duas leituras:

• Leitura literal: orçado menos proposta. “Este último” é o valor orçado pela Administração, e a garantia adicional é a diferença entre ele e a proposta. Com orçado de R$ 100,00 e proposta de R$ 84,00, são R$ 16,00. Cada R$ 1 de desconto vira R$ 1 de garantia, e a garantia já nasce no tamanho do desconto inteiro quando a proposta cai abaixo de 85%.
• Conta do manual do TCU: 85% do orçado menos proposta. O exemplo do manual Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU (item 5.4.4, atualizado em 29/08/2025) parte de 85% do valor orçado. Com orçado de R$ 100,00, a proposta de R$ 84,00 gera R$ 1,00 de garantia adicional e a de R$ 70,00 gera R$ 15,00. Propostas de R$ 85,00 ou mais não geram garantia adicional. A garantia começa em zero nos 85% e só cresce com o desconto que passa de 15%.

O texto da lei não diz qual das duas contas vale para a sua proposta. O exemplo do manual do TCU usa 85% do orçado, e a consultoria Zênite, em orientação opinativa de 15 de outubro de 2024, lê o orçado integral. Por isso, antes do lance, leia a cláusula da garantia adicional no edital. Se ela apenas repetir o texto do parágrafo 5º, sem dizer como calcular, peça esclarecimento ao órgão: o pedido pode ser protocolado por qualquer pessoa até 3 dias úteis antes da data de abertura do certame (Lei 14.133/2021, artigo 164). A diferença pesa porque, na proposta do nosso exemplo, a garantia adicional é de R$ 1,6 milhão numa leitura e de R$ 100 mil na outra.

A conta, desconto por desconto

Os números abaixo são aritmética sobre os percentuais da própria lei, feita nas duas leituras da seção anterior. As duas tabelas usam o mesmo orçamento e os mesmos descontos; só muda a conta da garantia adicional. O orçamento de R$ 10 milhões é redondo de propósito, para a conta ficar visível. Não é edital nenhum, e a proporção se mantém em qualquer valor. A garantia de execução está calculada em 5% do valor da proposta, o teto do artigo 98 sem majoração, como no exemplo do manual do TCU.

Leitura literal: orçado menos proposta

Conta do manual do TCU: 85% do orçado menos proposta

Pela leitura literal, o salto está entre a segunda e a terceira linha da primeira tabela. Um ponto percentual a mais de desconto (de 15% para 16%) leva a garantia total de R$ 425 mil para R$ 2,02 milhões. Quase cinco vezes, por causa de R$ 100 mil de preço. E o desconto de 16% sobre uma obra de R$ 10 milhões dificilmente sobrevive a uma garantia de 24% do valor do contrato. Pela conta do manual do TCU, a mesma passagem de 15% para 16% leva a garantia total de R$ 425 mil para R$ 520 mil.

É por isso que a leitura muda o desenho da curva. Pela leitura literal, o parágrafo 5º cria um degrau em 85% e depois uma reta que sobe um por um: de 85% para baixo, cada real que você tira do preço volta como um real de garantia. Pela conta do manual do TCU não há degrau: a garantia adicional começa em zero nos 85% e sobe um real para cada real de preço que sai abaixo desse ponto.

O outro limite: 75% e a inexequibilidade

O caput do artigo 59 manda desclassificar as propostas que apresentarem preços inexequíveis (inciso III). O parágrafo 4º dá o parâmetro objetivo para obras e serviços de engenharia. A mesma Lei prevê, no parágrafo 2º e no inciso IV do caput, que a Administração realize diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exija dos licitantes que ela seja demonstrada, o que abre discussão sobre o alcance da presunção. O TCU entende que o critério do parágrafo 4º conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade, sendo possível que a Administração conceda à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta (Acórdão 803/2024 do Plenário). Como isso se aplica ao seu certame é com o seu jurídico, caso a caso; aqui interessa o efeito prático.

Vale lembrar que existe ainda uma terceira camada quando a obra é grande: nas contratações de obras e serviços de engenharia de grande vulto, o artigo 99 permite exigir seguro-garantia com a cláusula de retomada do artigo 102 em percentual equivalente a até 30% do valor inicial do contrato. Grande vulto, na definição do artigo 6º, inciso XXII, era o valor estimado acima de R$ 200 milhões no texto original da lei; o patamar é atualizado todo ano por decreto e, para 2026, está em R$ 261.968.421,04 (Decreto 12.807/2025).

A faixa entre 75% e 85%

Juntando os dois parágrafos, o desconto em obra fica dividido em três territórios:

• Acima de 85% do orçado. Sem garantia adicional. A garantia é a do artigo 98, dimensionada em percentual do contrato.
• Entre 75% e 85%. A proposta é válida e pode vencer, e a garantia adicional passa a existir. O tamanho dela depende da conta aplicada pelo órgão: o desconto inteiro, pela leitura literal, ou só a parte do desconto que passa de 15% do orçado, pela conta do manual do TCU. É a faixa em que ganhar pode sair caro e em que a empresa descobre o custo depois da homologação, não antes do lance.
• Abaixo de 75%. A proposta é considerada inexequível pelo parágrafo 4º, com a desclassificação do inciso III no horizonte.

A leitura invertida também vale: existe um patamar em que descer mais um pouco no preço só faz sentido se a empresa tiver limite de crédito folgado na seguradora. Não é uma questão de margem, é uma questão de balanço.

O que a garantia adicional custa de verdade

O custo aparece em três lugares diferentes, e o primeiro é o menos importante dos três.

1. O prêmio da apólice

É a parte visível e a mais barata. Sobre a garantia adicional da terceira linha das tabelas, uma taxa de 1% ao ano, uma das taxas de partida publicadas na nossa calculadora de custo do seguro garantia, dá R$ 16 mil de prêmio para 12 meses de vigência pela leitura literal (garantia adicional de R$ 1,6 milhão) e R$ 1 mil pela conta do manual do TCU (garantia adicional de R$ 100 mil), em ambos os casos além do prêmio da garantia de execução. Como o prêmio acompanha os dias de vigência, obra mais longa paga proporcionalmente mais. A taxa efetiva sai da análise da seguradora e varia com prazo, porte e histórico; a conta acima serve para ordem de grandeza, não para orçamento.

2. O limite de crédito

Esse é o que dói. A garantia adicional consome o mesmo valor do seu limite na seguradora: na linha de 20% de desconto das tabelas, R$ 2 milhões pela leitura literal ou R$ 500 mil pela conta do manual do TCU. E esse limite não é elástico: ele sai do balanço, do patrimônio líquido e do histórico da empresa. Quem compromete o limite inteiro em um edital fica sem lastro para o próximo, inclusive para a garantia de proposta, que o artigo 58 permite exigir no momento da apresentação da proposta, limitada a 1% do valor estimado da contratação.

3. A contragarantia

O contrato de contragarantia assinado pela empresa e, na prática, pelos sócios, é dimensionado pelo total garantido. Na linha de 20% de desconto das tabelas, a mesma assinatura cobre R$ 2,4 milhões pela leitura literal (R$ 2 milhões de garantia adicional mais R$ 400 mil de garantia de execução) e R$ 900 mil pela conta do manual do TCU (R$ 500 mil mais R$ 400 mil). Vale conferir o que já está comprometido em outras obras antes de somar mais uma.

E vale separar o que cada apólice faz: a garantia adicional e a garantia de execução do contrato respondem pelo inadimplemento contratual perante a Administração. Incêndio, desabamento, erro de projeto e dano a terceiro durante a obra são sinistro de riscos de engenharia, que é outra apólice e não substitui nenhuma das duas.

O que conferir antes de mandar o lance

1. Qual é o valor orçado pela Administração. O gatilho do parágrafo 5º é o orçamento do órgão, não o valor de referência do mercado nem a média dos concorrentes. Em obra, o orçamento estimado costuma ser público; quando for sigiloso, o edital diz como e quando ele é divulgado.
2. Em que percentual do orçado o seu lance vai parar. Divida a proposta pelo orçado antes de enviar. Esse é o número que decide se a garantia adicional existe.
3. Qual conta o órgão vai aplicar à garantia adicional. A lei fala em “diferença entre este último e o valor da proposta”, e há duas leituras: o orçado menos a proposta, ou 85% do orçado menos a proposta (a conta do exemplo do manual do TCU). Leia a cláusula no edital e, se ela não disser como calcular, peça esclarecimento até 3 dias úteis antes da abertura do certame (artigo 164).
4. Quanto de limite você tem livre hoje. Peça a posição à seguradora antes do certame, não depois da homologação.
5. O que o edital diz sobre a forma da garantia adicional. Prazo, modalidade aceita e se ela é prestada junto com a de execução.
6. Se há majoração do artigo 98. Garantia de execução em 10%, justificada por complexidade técnica e riscos, muda o total garantido.
7. Se a obra é de grande vulto. Aí entra a possibilidade do artigo 99, com seguro-garantia e cláusula de retomada em até 30%.

Uma visão geral das modalidades e de quando cada uma é exigida está na página de seguro garantia.

Perguntas frequentes

A linha que falta na planilha

Desconto em obra tem duas contas, não uma. A primeira todo mundo faz: o preço ainda paga o custo. A segunda quase ninguém faz: abaixo de 85% do orçado, o desconto passa a voltar como garantia adicional (inteiro, pela leitura literal, ou só a parte que passa de 15%, pela conta do manual do TCU), e a empresa precisa ter limite para bancar isso antes de assinar o contrato. Colocar essa linha na planilha, com a conta aplicada pelo órgão, muda o lance e muda, principalmente, a decisão de disputar um edital em que o desconto necessário para ganhar já estoura o limite disponível.

Conteúdo informativo, não substitui a análise do edital pelo seu jurídico nem constitui proposta de seguro. A emissão da apólice depende de análise e aceitação da seguradora. Base legal citada: Lei 14.133/2021, artigos 6º, 58, 59, 96, 98, 99, 100 e 102, com texto integral no portal da Legislação, conferido em 12/09/2026; os artigos 58, 59 e 96 foram conferidos de novo em 26/10/2026, junto com o artigo 164 (pedido de esclarecimento). Fontes do TCU, lidas em 26/10/2026: o manual Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU, item 5.4.4 (garantia adicional), atualizado em 29/08/2025, e o Acórdão 803/2024 do Plenário, sessão de 24/04/2024. Orientação da consultoria Zênite sobre o cálculo, de caráter opinativo, publicada em 15/10/2024 e lida em 26/10/2026: Definição do valor da garantia adicional em obras e serviços de engenharia. Advanced Seguros, corretora registrada na SUSEP sob o número 262181315.